Introducerea acțiunii după declararea neconstituţionalităţii unei ordonanțe sau a unei dispoziții de ordonanță(Legea contenciosului administrativ, art. 9, alin.(4)

Extrase din Decizia  CCR nr. 95/2018

 În M. Of. nr. 690 din 8 august 2018 s-a publicat Decizia Curții Constituționale nr. 95/2018 referitoare la respingerea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 9 alin. (4) și (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Referitor la obiectul excepției de neconstituționalitate, potrivit art. 9 alin. (4) și (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, în situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I. Acțiunea astfel prevăzută poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.

……………………………………………….

Pentru a reliefa caracterul de normă specială al dispozițiilor de lege criticate, Curtea a realizat o analiză comparativă a acestora cu dispozițiile art. 8 din Legea nr. 554/2004. Astfel, prin Decizia nr. 479 din 18 iunie 2015 (M. Of. nr. 602 din 10 august 2015), Curtea a făcut o delimitare a cadrului legislativ care permite justițiabililor să acționeze împotriva ordonanțelor Guvernului, prin prisma efectelor produse de acestea. Instanța de contencios constituțional a reținut că art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reprezintă cadrul general în care persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) din lege, respectiv în termenul de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede altul, poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Din economia textelor legale menționate, Curtea a constatat că art. 8 din Legea nr. 554/2004 reprezintă cadrul general pentru înlăturarea vătămării provocate prin acte administrative cu caracter individual, acțiuni sau omisiuni ale organelor administrative, admisibilitatea acțiunii în contencios administrativ fiind condiționată de parcurgerea procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din lege și de respectarea unor termene legale.

În temeiul art. 8 din lege, persoana vătămată poate solicita anularea actului administrativ individual, putând invoca oricând pe parcursul procedurii desfășurate în fața instanței de contencios administrativ excepția de neconstituționalitate a oricăror dispoziții din legi sau ordonanțe ale Guvernului, care au legătură cu soluționarea cauzei, potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, deci inclusiv cele în baza cărora au fost emise actele administrative. Într-o atare situație, instanța va sesiza Curtea Constituțională, fără a suspenda cauza, litigiul continuând să se judece și, eventual, să primească o soluție definitivă. În cazul în care Curtea Constituțională constată neconstituționalitatea actului normativ în baza căruia a fost emis actul administrativ, care poate fi inclusiv o ordonanță simplă sau de urgență a Guvernului, după soluționarea definitivă a cauzei, decizia Curții Constituționale poate constitui temei al revizuirii, remediu procesual prevăzut de art. 509 din Codul de procedură civilă. Scopul reglementării căii de atac a revizuirii hotărârii judecătorești definitive pronunțate în cauza în care a fost ulterior admisă o excepție de neconstituționalitate este tocmai acela de a garanta mijloacele de apărare necesare realizării drepturilor și intereselor părților în fața justiției, ca expresie a dreptului la un proces echitabil.

Cu privire la calea extraordinară de atac a revizuirii, Curtea a constatat că posibilitatea de a beneficia de efectele deciziei de admitere a Curții este circumscrisă sferei persoanelor care au declanșat acest control, anterior momentului publicării deciziei, în condițiile prevăzute de lege. În aceste condiții, având în vedere importanța principiului autorității de lucru judecat, Curtea a reținut că o decizie de constatare a neconstituționalității unei prevederi legale trebuie să profite, în formularea căii de atac a revizuirii, numai acelei categorii de justițiabili care a invocat excepția de neconstituționalitate în cauze soluționate definitiv până la publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a deciziei prin care se constată neconstituționalitatea, precum și autorilor aceleiași excepții, invocate anterior publicării deciziei Curții, în alte cauze, soluționate definitiv, acest lucru impunându-se din nevoia de ordine și stabilitate juridică.

In continuare, analizând dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, Curtea a reținut că acestea reglementează o situație diferită de cea prevăzută de art. 8 din același act normativ și au o incidență limitată, circumstanțiată situației în care ordonanța simplă sau de urgență a Guvernului vatămă în mod direct un drept ori un interes legitim. Potrivit dispozițiilor art. 9 alin. (1) din lege, „Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță”.

În jurisprudența sa, prin Decizia nr. 479 din 18 iunie 2015, precitată, Curtea a stabilit, cu valoare de principiu, că art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă expresia prevederilor constituționale ale art. 126 alin. (6) teza a doua potrivit cărora „Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale” și reglementează o procedură specială, determinată de natura actelor adoptate de Guvern pe calea delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituție. Prin art. 126 alin. (6) din Constituție și art. 9 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a optat pentru încadrarea acțiunilor persoanelor vătămate prin ordonanțe ale Guvernului declarate neconstituționale în mecanismul acțiunilor în contencios administrativ, pornind de la premisa că fundamentul obligației de reparare a vătămării constă în însăși adoptarea ordonanțelor neconstituționale. Cu alte cuvinte, art. 9 din Legea nr. 554/2004 vizează situațiile în care o persoană se consideră vătămată în mod direct printr-o ordonanță a Guvernului, actul administrativ individual adoptat în baza ordonanței sau refuzul privind emiterea unui act administrativ sau realizarea unei anumite operațiuni administrative constituind doar materializarea formală a vătămării persoanei în cauză. Atât timp cât acțiunea reclamantului are ca scop înlăturarea efectelor ordonanței Guvernului care se produc direct asupra unui drept sau interes legitim, vătămându-le, reclamantul are deschisă procedura specială prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004 care prevede sesizarea Curții Constituționale în vederea efectuării controlului de constituționalitate al actului Guvernului.

Analizând conținutul normativ al art. 9 din Legea nr. 554/2004, Curtea a observat că alin. (1) prevede posibilitatea persoanei vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe de a introduce acțiune la instanța de contencios administrativ. Obiectul acțiunii este cel prevăzut de art. 9 alin. (5) din lege și poate viza acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative. Acțiunea poate fi formulată oricând pe perioada de activitate a actului normativ (cât timp acesta continuă să producă efecte juridice), începând cu data intrării sale în vigoare. Acțiunea principală va fi însoțită de excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor ordonanței Guvernului. Potrivit alin. (2), instanța de contencios administrativ, dacă apreciază că excepția îndeplinește condițiile prevăzute de art. 29 alin. (1)-(3) din Legea nr. 47/1992, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituțională și suspendă soluționarea cauzei pe fond. După pronunțarea Curții Constituționale, potrivit alin. (3), instanța de contencios administrativ repune cauza pe rol și dă termen, cu citarea părților. Dacă ordonanța sau o dispoziție a acesteia a fost declarată neconstituțională, instanța soluționează fondul cauzei, în caz contrar acțiunea respingându-se ca inadmisibilă. Astfel, soluția pronunțată în urma efectuării controlului de constituționalitate constituie, în mod invariabil, o condiție de admisibilitate a acțiunii adresate instanței de fond: o soluție de admitere a excepției de neconstituționalitate privind o ordonanță sau o dispoziție dintr-o ordonanță a Guvernului permite instanței analizarea pe fond a pretențiilor reclamantului, în vreme ce soluția de respingere a criticii de neconstituționalitate constituie un fine de neprimire, ce obligă instanța de contencios administrativ la respingerea acțiunii. Cu alte cuvinte, în această materie, decizia Curții are efecte asupra înseși admisibilității acțiunii principale, astfel că măsura suspendării de drept a acesteia din urmă, pe durata desfășurării procedurii în fața instanței de contencios constituțional, constituie o condiție mai mult decât necesară, fiind decisivă pentru continuarea litigiului [a se vedea în acest sens și Decizia nr. 1.106 din 22 septembrie 2010 (M. Of. nr. 672 din 4 octombrie 2010)].

În continuare, Curtea a observat că alin. (4) al art. 9 din Legea nr. 554/2004, dispoziție criticată prin prezenta excepție de neconstituționalitate, prevede că, în situația în care decizia de declarare a neconstituționalității este urmarea unei excepții ridicate în altă cauză, acțiunea care are obiectul prevăzut de art. 9 alin. (5) din lege poate fi introdusă direct la instanța de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Din interpretarea sistematică a dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 544/2004, Curtea a constatat că ordonanța simplă sau de urgență, care reprezintă sursa vătămării într-un drept ori într-un interes legitim al persoanei, poate constitui temei al acțiunii în contencios administrativ în două situații. Prima este cea reglementată de art. 9 alin. (1) din lege, atunci când persoana vătămată formulează acțiunea principală, însoțind această cerere de excepția de neconstituționalitate a ordonanței simple sau de urgență a Guvernului. Într-o atare situație, acțiunea de chemare în judecată nu este condiționată de parcurgerea procedurii administrative prealabile sau de respectarea unor termene. A doua situație este cea reglementată de art. 9 alin. (4) din lege și este posibilă doar în cazul în care persoana vătămată a rămas în pasivitate, neformulând acțiunea întemeiată pe dispozițiile art. 9 alin. (1), situație în care legiuitorul îi pune la dispoziție acțiunea principală cu același obiect, care va fi însoțită, de data aceasta, de decizia Curții Constituționale prin care se constată neconstituționalitatea actului normativ emis de Guvern. În această ipoteză, legiuitorul condiționează însă admisibilitatea acțiunii de respectarea unui termen care începe să curgă de la data publicării actului jurisdicțional al Curții Constituționale. Acțiunea reglementată de art. 9 alin. (4) nu constituie nicidecum o repunere în termen a persoanei vătămate, așa cum susține autorul sesizării, [de altfel, acțiunea prevăzută de art. 9 alin. (1) nici nu este condiționată de respectarea unui termen] sau o aplicare retroactivă a deciziei Curții Constituționale, ci are scopul de a disciplina conduita procesuală a persoanelor vătămate prin ordonanțe ale Guvernului, sub aspectul termenului în care acestea pot formula acțiunea în contencios administrativ în vederea remedierii vătămării produse prin actul declarat neconstituțional. Legiuitorul nu face decât să limiteze dreptul la acțiune al persoanei vătămate sub aspect temporal, tocmai ca expresie a principiului securității și stabilității raporturilor juridice, în lipsa dispozițiilor art. 9 alin. (4), acțiunea în contencios administrativ împotriva ordonanțelor Guvernului întemeindu-se exclusiv pe norma cuprinsă în art. 9 alin. (1), deci putând fi admisibilă oricând. Or, tocmai o astfel de situație a evitat legiuitorul, condiționând remedierea prejudiciilor cauzate prin actele normative cu caracter de reglementare primară adoptate de Guvern de exercitarea dreptului la acțiune în termenul de un an de la publicarea în Monitorul Oficial a deciziei Curții Constituționale.

Având în vedere aceste aspecte, Curtea a constatat că dispozițiile art. 9 alin. (4) nu sunt aplicabile decât în ipoteza în care vătămarea este rezultatul înseși adoptării ordonanței Guvernului, iar nu și în ipotezele în care vătămarea este mediată prin actul/acțiunea/omisiunea autorității administrative, cazuri în care sunt incidente prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004 și, implicit, prevederile art. 509 alin. (1) pct. 11 din Codul de procedură civilă, referitoare la revizuirea hotărârii pronunțate, dacă Curtea a declarat neconstituțională prevederea ce a făcut obiectul excepției invocate în acea cauză. Așa fiind, Curtea a reținut că sfera de incidență a celor două norme legale – art. 8, respectiv art. 9, este diferită, legiuitorul distingând, prin ipoteza de aplicare a acestora, situațiile juridice care sunt guvernate de fiecare dintre ele.

Pentru toate aceste argumente, Curtea a considerat neîntemeiată critica de neconstituționalitate raportată la prevederile art. 147 alin. (4) din Legea fundamentală, potrivit căreia incidența deciziei de admitere pronunțate de instanța de contencios constituțional într-o cauză soluționată de instanța judecătorească definitiv, până la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I, și în care nu a fost dispusă sesizarea Curții Constituționale cu o excepție de neconstituționalitate având același obiect, ar echivala cu atribuirea unor efecte ex tunc actului jurisdicțional al Curții și ar nega, în mod nepermis, autoritatea de lucru judecat care este atașată hotărârilor judecătorești definitive, întrucât, prin ipoteza de incidență a dispoziției art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, o asemenea situație este exclusă. De asemenea, nu a fost reținută nici pretinsa lipsă de corelare dintre termenul de un an în care poate fi introdusă acțiunea la instanța de contencios administrativ competentă, calculat de la data publicării deciziei Curții Constituționale în Monitorul Oficial al României, Partea I, și termenul prevăzut pentru contestarea actului, reglementat de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât, așa cum s-a arătat în prealabil, acestea vizează acțiuni diferite, cu temeiuri juridice distincte.

Referitor la invocarea prevederilor constituționale ale art. 16 alin. (1) și (2) privind egalitatea în drepturi, Curtea a statuat că dispozițiile art. 9 alin. (4) din lege nu sunt aplicabile decât în ipoteza în care vătămarea este rezultatul înseși adoptării ordonanței Guvernului, acțiunea principală fiind indisolubil legată de înlăturarea efectelor ordonanței Guvernului care se produc direct asupra unui drept sau interes legitim al persoanei, vătămându-l, ceea ce determină obligatoriu sesizarea Curții Constituționale în vederea efectuării controlului de constituționalitate asupra actului Guvernului. Efectul specific al deciziei Curții Constituționale pronunțate într-o atare împrejurare se justifică tocmai prin faptul că, în această ipoteză, actul administrativ care a determinat lezarea unor drepturi sau interese legitime este însăși ordonanța Guvernului, iar nu actul administrativ individual subsecvent, iar legiuitorul limitează dreptul la acțiune al persoanei vătămate în considerarea unor principii inerente statului de drept, precum securitatea și stabilitatea raporturilor juridice.

În ceea ce privește situația premisă de incidență a dispozițiilor art. 9 alin. (4), respectiv existența unei decizii de declarare a neconstituționalității ca urmare a unei excepții ridicate în altă cauză, care ar limita accesul la instanța de contencios administrativ doar la ipoteza pronunțării unei decizii a Curții Constituționale în cadrul unui control de constituționalitate a posteriori a ordonanței Guvernului, Curtea a constatat că fundamentul acțiunii în justiție, întemeiate pe această normă legală, este decizia de declarare a neconstituționalității ordonanței Guvernului. Astfel, indiferent de calea pe care s-a realizat controlul de constituționalitate, determinantă este decizia de admitere pronunțată de Curtea Constituțională pentru ca remediul procesual prevăzut de alin. (4) al art. 9 din Legea nr. 554/2004 să opereze.

Cu privire la controlul de constituționalitate al ordonanțelor Guvernului, potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, acesta se poate efectua atât pe calea soluționării unei excepții de neconstituționalitate, invocate în temeiul art. 146 lit. d) din Constituție, cât și pe calea soluționării unei obiecții de neconstituționalitate, formulate în temeiul art. 146 lit. a) din Constituție, în cadrul controlului de constituționalitate a priori declanșat anterior promulgării legii de aprobare a ordonanței Guvernului.

Ordonanțele simple sau de urgență ale Guvernului aprobate de Parlament prin lege, în conformitate cu prevederile art. 115 alin. (7) din Constituție, încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern [a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 95 din 8 februarie 2006 (M. Of. nr. 177 din 23 februarie 2006), sau Decizia nr. 1.039 din 9 iulie 2009 (M. Of. nr. 582 din 21 august 2009)]. Așadar, Curtea este competentă să analizeze în cadrul controlului de constituționalitate a priori, care privește legea de aprobare a ordonanței, îndeplinirea de către ordonanța simplă sau de urgență a Guvernului a condițiilor prevăzute de art. 115 din Constituție [în acest sens, cu titlu exemplificativ, Decizia nr. 919 din 6 iulie 2011 (M. Of. nr. 504 din 15 iulie 2011), sau Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011 (M. Of. nr. 905 din 20 decembrie 2011)]. Prin urmare, constatarea neconstituționalității nu are numai o funcție de prevenție, ci și una de reparație, întrucât ea vizează, în primul rând, situația concretă a cetățeanului lezat în drepturile sale și, ca atare, indiferent de modalitatea în care s-a realizat controlul de constituționalitate, control a priori declanșat anterior promulgării legii de aprobare a ordonanței, în condițiile art. 146 lit. a) din Constituție, sau a posteriori, declanșat în condițiile art. 146 lit. d) din Legea fundamentală, decizia de admitere a Curții Constituționale produce efecte erga omnes, întrucât efectele vătămătoare sunt produse prin însăși ordonanța Guvernului, iar nu prin lege, în sensul formal de act al Parlamentului.

În final, Curtea a reținut că dispozițiile legale criticate reprezintă, pe de o parte, o transpunere la nivel infraconstituțional a prevederilor art. 126 alin. (6) teza a doua din Constituție, iar, pe de altă parte, o garanție a dreptului de acces liber la justiție a persoanei vătămate printr-o ordonanță sau, după caz, prin dispoziții dintr-o ordonanță a Guvernului declarată neconstituțională și contribuie la crearea unei practici corecte de legiferare prin ordonanțe ale Guvernului.

Întrucât nu au intervenit elemente noi, de natură să determine schimbarea jurisprudenței Curții Constituționale, soluția pronunțată de instanța de contencios constituțional, precum și considerentele care au fundamentat-o își păstrează valabilitatea și în cauza de față.

Astfel, pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) și al art. 147 alin. (4) din Constituție, precum și al art. 1-3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) și al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu unanimitate de voturi, Curtea Constituțională respinge, ca neîntemeiată, excepția de neconstituționalitate ridicată de Ministerul Justiției în dosarele nr. 10.155/3/2015 și nr. 8.042/3/2015 ale Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, de Administrația Generală a Penitenciarelor în Dosarul nr. 803/44/2016 al Curții de Apel Galați – Secția contencios administrativ și fiscal, precum și de Guvernul României în Dosarul nr. 26.294/3/2016 al Tribunalului București – Secția a II-a contencios administrativ și fiscal și constată că prevederile art. 9 alin. (4) și (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt constituționale în raport cu criticile formulate.